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《 365体育备用:关于完善省以下
财政体制深化预算管理制度改革
的意见》解读

来源:云南省财政厅          2021-10-21 09:56:13 【字体:

一、出台背景和必要性

预算体现国家的战略和政策,反映政府的活动范围和方向,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑,是宏观调控的重要手段。党的十八大以来,按照《中共云南省委  365体育备用:关于全面深化财税体制改革加快建立现代财政制度的意见》(云发〔2014〕28号),预算管理制度不断改革完善,初步建立起符合云南实际和特点的预算制度主体框架,有力推动了全省经济社会健康有序发展。当前和今后一个时期,财政处于紧平衡状态,收支矛盾较为突出,加之预算管理中存在统筹力度不足、政府过紧日子意识尚未牢固树立、预算约束不够有力、资源配置使用效率有待提高、预算绩效管理水平不高等问题,影响了财政资源统筹和可持续性。在此背景下,国务院出台《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发〔2021〕5号),并对地方贯彻落实提出要求。

党的十九大提出要加快建立现代财政制度,并明确了深化财税体制改革的目标要求和主要任务。制定出台我省《完善省以下财政体制深化预算管理制度改革的意见》,细化政策措施,有利于加快建立现代预算制度,推动我省治理体系和治理能力现代化;有利于完善省以下财政体制,激发各地推动高质量发展的积极性;有利于深化预算制度改革,更好服务保障新时代云南高质量发展、实现“两个一百年”奋斗目标、谱写中国梦云南篇章。

二、主要内容

《意见》包括九个方面27条措施。

一是总体要求。明确指导思想和基本原则。

二是完善省以下财政体制,增强发展内生动力。围绕推动建立权责清晰、财力协调、区域均衡的省与州(市)财政关系,提出规范省级分享税收收入增量管理、建立高质量发展转移支付奖补制度、完善转移支付分配挂钩工作机制等三项措施要求。

三是加大预算收入统筹力度,增强财政保障能力。本着强化政策集成和资金协调,提升财政支出综合效能,增强财政保障能力的原则,细化提出规范政府收入预算管理、加强政府性资源统筹管理、强化部门和单位收入统筹管理、盘活各类存量资源等四项措施要求。

四是规范预算支出管理,推进财政支出标准化。以强化党中央、国务院和省委、省政府重大决策保障,加强财政支出事项管理为目标,提出强化重大决策部署财力保障、合理安排支出预算规模、大力优化财政支出结构、完善财政资金直达机制、推进支出标准体系建设和清单化管理等五项措施要求。

五是严格预算编制管理,增强财政预算完整性。夯实预算管理基础,提高预算管理规范化、科学化、标准化水平,提出改进政府预算编制、加强跨年度预算平衡、加强部门和单位预算管理、完善政府财务报告体系等四项措施要求。

六是强化预算执行和绩效管理,增强预算约束力。推进预算和绩效管理一体化,强化预算管理各环节配合衔接。提出强化预算对执行的控制、推动预算绩效管理提质增效、优化国库集中收付管理、拓展政府采购政策功能等四项措施要求。

七是加强风险防控,增强财政可持续性。确保牢牢守住不发生系统性风险的底线,推动财政提质增效更可持续,提出健全地方政府依法适度举债机制、防范化解地方政府隐性债务风险、防范化解财政运行风险隐患等三项措施要求。

八是增强财政透明度,提高预算管理信息化水平。提升财政预算信息公开水平,建设全省预算管理一体化,推动边疆财政治理能力基本实现现代化,提出改进预决算公开、推动实现预算信息互联互通共享共用等两项措施要求。

九是加强部门协同联动,全面提升监督效能。加强对权力运行的制约和监督,始终保持在法治财政的轨道上推进各项预算管理工作,提出依法落实监督管理规定、推动综合监督协同发力等两项措施要求。

三、重点政策措施

(一)完善省以下财政体制

为完善“保障与激励并重、更加注重激励”的省以下财政体制,推动建立权责清晰、财力协调、区域均衡的省与州(市)财政关系,激发调动州(市)发展经济、培育支柱产业的内生动力,推动全省加快形成高质量发展新格局。意见提出:

一是规范省级分享税收收入增量管理。以2020年为基期年,2021—2025年,省级分享的企业所得税、个人所得税、耕地占用税、卷烟企业城市维护建设税等4项税收收入增量部分全额留归各地。各州(市)将省级留归各地的税收收入增量资金尽量留给县(市、区),积极支持县域经济发展,具体措施由各州(市)自行确定。 

二是建立高质量发展转移支付奖补制度。围绕省委、省政府对高质量发展的目标要求,激励高质量经济发展和财源培植。优化转移支付方式和结构,全面运用高质量发展综合绩效评价结果,整合资源建立高质量发展转移支付奖补制度。“十四五”时期,按年度实施差别化的高质量发展成效奖补政策,将16个州(市)、129个县(市、区)政府纳入奖补范围,每年选取70%的州(市)、县(市、区)进行奖补。其中,对前5名的州(市),前30名的县(市、区)实行重奖,充分发挥奖补政策对高质量发展的导向作用。 

三是完善转移支付分配挂钩工作机制。建立审计结果和转移支付分配挂钩机制,对财政预算管理、绩效管理及财政供养人员管控、财政往来款、临聘人员管理、乡镇财政管理等成效突出的地区给予奖补。“十四五”期间,着力考核基层财政业务规范管理、预算执行的约束力、财政资金的使用和基层财政干部能力培训等方面。对屡审屡犯、审计整改不彻底的地区扣减奖补资金。强化对政府债务风险、“三保”落实、财政库款资金管理等情况的监督考评,实施转移支付奖惩措施。

(二)加强财政资源统筹

加强财政资源统筹,增强国家和省重大战略任务财力保障,是进一步深化预算管理制度改革、推动建立现代财税体制的重要举措,对有效解决目前财政预算管理中存在的条块分割、支出固化、绩效不高等问题,促进财政预算的规范统一具有重要意义。意见提出:

一是加强政府性资源统筹管理。将依托行政权力、国有资源(资产)获取的收入以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算,加大预算统筹力度。完善收费基金清单管理,将列入清单的收费基金按规定纳入预算。加强政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算和一般公共预算之间的统筹衔接。省本级政府性基金收入原则上按不低于20%比例调入一般公共预算(不含地方政府项目收益与融资自求平衡专项债券项目对应的政府性基金收入和专项收入以及用于偿还贷款的农网还贷资金),统筹用于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。合理确定国有资本收益上交比例,国有资本经营预算调入一般公共预算比例不低于35%。加强地方政府专项债券与其他财政资金的统筹,加强财政拨款资金与非财政拨款资金的统筹,加强不同年度间财政资金的统筹。强化政策集成和资金协调,提升财政支出综合效能。

二是强化部门和单位收入统筹管理。各部门和单位要依法依规将取得的财政拨款收入和非财政拨款收入纳入部门或单位预算编报、批复,对涉及本部门的收费项目和收费标准,准确测算、如实填报,未纳入预算的收入不得安排支出。加强行政事业性国有资产收入管理,资产出租、处置等收入按规定上缴国库或纳入单位预算。

三是盘活各类存量资源。收回部门沉淀资金和不需要使用的财政专户资金。从严控制结余结转,结转两年以上的资金一律收回同级财政统筹安排使用。建立健全财政存量资金与预算安排统筹结合机制,对上年末存量资金规模较大的地区和部门,适当压缩下年预算安排规模。新增资产配置要与资产存量挂钩。推动国有资产共享共用,促进长期低效运转、闲置和超标准配置资产以及临时配置资产调剂使用,有条件的部门和地区可以探索建立公物仓,按规定处置不需使用且难以调剂的国有资产,提高财政资源配置效益。

(三)构建现代财政国库管理

国库集中收付制度以国库单一账户体系为基础,对财政资金实行国库集中收缴和集中支付,并对国库存款余额进行运营管理。经过近20年的持续推进,国库集中收付制度改革已基本实现“横向到边、纵向到底”,并成为财政财务管理的核心基础性制度。为适应建立现代财税体制的新需要,《意见》提出对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。完善国库集中支付控制体系和集中校验体系,对所有财政资金实行全流程支付电子化管理,建立高效的资金拨付体系。科学制定地方政府债券发行计划,合理控制筹资成本。提升资金调度的科学性、合理性,保持合理库款规模。加强国库库款与财政专户间资金往来管理,严禁违规将国库库款转入财政专户“以拨作支”,严禁违规将财政专户资金借出周转使用。根据预算和项目实施进度,按照国库集中支付规定拨付资金,严禁无预算、超预算拨款。完善财政收支和国库现金流量预测体系,建立健全库款风险预警机制,统筹协调国库库款管理、政府债券发行与国库现金运作。

(四)强化风险防范化解,推动财政更可持续

当前,基层财政运行、地方政府债务等领域风险防控压力不断加大,迫切需要树牢安全发展理念,统筹发展和安全,将防控风险、增强财政可持续性摆在更加突出位置。为此,《意见》明确:  

一是加强跨年度预算平衡。加强中期财政规划管理,强化中期财政规划对年度预算的约束。对各类合规确定的中长期支出事项和跨年度项目,要根据项目预算管理等要求,将全生命周期内对财政支出的影响纳入中期财政规划。地方政府举借债务应当严格落实偿债资金来源,科学测算评估预期偿债收入,合理制定偿债计划,并在中期财政规划中如实反映。

二是健全地方政府依法适度举债机制。健全地方政府债务新增限额分配机制。完善专项债券管理机制,严把项目储备、申报和发行质量关。建立健全专项债券项目全生命周期收支平衡机制,按规定将专项债券项目收益足额缴入国库并纳入政府性基金预算管理,保障专项债券到期还本付息。完善以法定债务率为主的政府债务风险评估指标体系,建立健全政府债务与项目资产、收益相对应的制度,综合评估政府偿债能力。加强风险评估预警结果应用。依法落实到期法定债券偿还责任。健全地方政府债务信息公开及债券信息披露机制。

三是防范化解地方政府隐性债务风险。把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩,坚决遏制隐性债务增量,妥善处置和化解隐性债务存量。完善常态化监控机制,进一步加强日常监督管理,决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子。严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务,严禁地方政府通过金融机构违规融资或变相举债。清理规范地方融资平台公司,剥离其政府融资职能,对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算,坚决防止风险累积形成系统性风险。加强督查审计问责,严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。

四是防范化解财政运行风险隐患。加强医疗、失业、工伤等社保基金管理。合理把握民生政策提标扩围幅度,杜绝超越经济社会发展阶段、盲目建设投资上项目。各地出台涉及增加财政支出的重大政策或实施重大政府投资项目前,未通过财政承受能力评估的不得安排预算。各地要建立“三保”风险预警机制,提前做好“三保”风险防范措施。对县级财政运行划分不同风险等级,分类管理。规范政府和社会资本合作项目管理。各部门出台政策时要考虑地方财政承受能力。除党中央、国务院统一要求以及共同事权地方应负担部分外,上级政府及其部门不得出台要求下级配套或以达标评比、考核评价等名目变相配套的政策。加强政府中长期支出事项管理,客观评估对财政可持续性的影响。

(五)预算管理一体化建设

信息技术是全面深化预算管理改革的必要手段和重要支撑。按照财政部推进预算管理一体化建设的总体要求,我省以系统化思维和信息化手段推进预算管理工作,严格对标财政部业务规范和技术标准,扎实推进预算管理一体化建设。截至2021年7月底,我省预算管理一体化系统预算编制模块已完成全省覆盖,预算执行模块已先期在昆明、玉溪、保山等5个州市上线应用。为进一步将制度规范与信息系统建设紧密结合,《意见》提出:

一方面,要实现我省财政系统信息贯通。通过规范各级预算管理工作流程,强化数据和业务标准管控,建立健全集中式运维管理体系。加快“横向到边、纵向到底”的预算管理一体化建设,推进系统省级大集中部署应用,实现2021年底之前全面上线运行。建立各级政府预算的动态汇总和转移支付追踪机制,动态反映各级财政预算执行全过程,实时记录和动态反映转移支付资金分配、拨付、使用情况,实现资金从预算安排源头到使用末端全过程来源清晰、流向明确、账目可查、账实相符。另一方面,要推进部门间预算信息互联共享。预算管理一体化系统集中反映单位基础信息和会计核算、资产管理、账户管理等预算信息,实现财政部门与主管部门共享共用。积极推动财政与组织、人力资源和社会保障、税务、人民银行、审计、公安、市场监管等部门实现基础信息按规定共享共用。落实部门和单位财务管理主体责任,强化部门对所属单位预算执行的监控管理职责。

(六)全面提升监督效能

新发展阶段,要把监督管理要求和举措作为预算管理重要抓手,强化部门协同联动,提升监督效能。《意见》提出:

一是依法落实监督管理规定。严格落实《预算法》及其实施条例监督规定。各级财政部门要做好财税法规和政策执行情况、预算管理有关监督工作,构建日常监管与专项监督协调配合的监督机制。各部门和单位要落实预算管理、资产使用管理主体责任,强化部门对所属单位预算的监控管理职责。强化监督结果运用,对监督发现的问题,严格依规依纪依法追究有关单位和人员责任,加大处理结果公开力度。

二是推动综合监督协同发力。各级政府、各部门要依法接受各级人大及其常委会、审计部门的监督。推进人大预算联网监督工作。充分发挥党内监督的主导作用,加强财会监督,促进财会监督与党内监督、监察监督、行政监督、司法监督、审计监督、统计监督、群众监督、舆论监督等协同发力。

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